La LATC laisse redouter l’épreuve du terrain

La déclinaison cantonale de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en vigueur le 1er septembre pose des règles complexes à appliquer censées préserver le développement économique par un nouvel équilibre entre les terrains à bâtir et ceux devant être laissés intacts. DR.


Après la révision de son Plan directeur approuvée en janvier par le Conseil fédéral, le Canton de Vaud est désormais en accord avec le droit fédéral découlant de l’acceptation par le peuple suisse le 3 mars 2013 de la révision de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) destinée à lutter contre le mitage du territoire et à préserver les terres cultivables. Déclinaison cantonale de la loi fédérale, la nouvelle Loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC) est entrée en vigueur le 1er septembre. Elle est censée à la fois fixer les règles du jeu, simplifier et accélérer les procédures. Pour autant, elle laisse redouter l’épreuve du terrain en raison de plusieurs spécificités vaudoises peu claires dont l’interprétation ne manquera pas d’occuper les tribunaux. L’avenir dira quel impact cette législation accouchée dans la douleur aura sur l’outil de production et le développement des activités économiques.

La nouvelle LATC redéfinit les zones à bâtir.

Dix ans de perdus, probablement des centaines de milliers de francs d’honoraires dépensés en vain. C’est le constat affligeant des promoteurs d’un vaste projet de construction de logements au nord de Lausanne. Développé dans le cadre de la stratégie d’extension en accord avec la Commune de Lausanne, à bout touchant après un long parcours du combattant, ce projet a été stoppé net au motif de l’introduction de la nouvelle Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT). Le dossier risque de devoir repartir de pratiquement à zéro, et de se limiter à la confirmation d’une zone vouée à l’artisanat. L’exemple est emblématique des mauvaises surprises que réserve la modération draconienne dictée par la politique de construction voulue par le peuple suisse et l’application qu’en feront les cantons. Déclinaison vaudoise de la LAT, la LATC a été adoptée le 17 avril dernier par le Grand Conseil. La menace d’un recours des Verts et du PS insatisfaits de la disposition contre la thésaurisation des terrains constructibles, auprès de la Cour constitutionnelle, étant écartée, cette loi est entrée en vigueur le 1er septembre, accompagnée de ses règlements d’application.

Acceptée sans enthousiasme, mais après de vifs débats, par le Parlement (68 oui, 24 non et 41 abstentions), cette nouvelle législation était très attendue par les propriétaires, les professionnels et les communes jusque-là dans l’incertitude. Car à partir du 1er mai 2019, sans une nouvelle loi cantonale, Vaud se serait vu imposer un nouveau moratoire interdisant purement et simplement la création de toute nouvelle zone à bâtir.

 

UN COMPROMIS PEU RÉJOUISSANT

Pour rappel, l’enjeu présenté par le Conseil d’État consistait essentiellement à élaborer un cadre légal tenant compte à la fois des quelque 13 000 nouveaux habitants attendus dans le canton d’ici à 2030, et de la volonté de préserver son attractivité économique et de conserver des terres cultivables. Il en a découlé une législation redéfinissant les zones à bâtir, avec, d’une part, le déclassement de certaines d’entre elles ou la création de zones réservées, et, d’autre part, le changement d’affectation de terrains proches des centres urbains afin d’y favoriser la densification de l’habitat. Le tout assorti d’une promesse d’indemnisation pour les premières, et d’une garantie de fiscalisation de la plus-value ainsi que d’une taxe d’incitation à bâtir pour contrer la thésaurisation, pour les secondes.

Qualifié de « bon compromis » une fois passé à la moulinette des amendements, l’avant-projet du Gouvernement n’a semblé vraiment contenter personne. Les professionnels du droit de la construction et de l’aménagement du territoire, déjà débordés, ont du pain sur la planche. Me Philippe Reymond, avocat à Lausanne, a accepté de nous donner son avis d’homme de terrain, rompu à faire valoir les droits des justiciables dans ce domaine hautement sensible. Il n’y va pas par quatre chemins : « Nous allons vers des temps difficiles. Il y a dans cette LATC des concepts qui manquent de clarté et de cohérence. Il est peu orthodoxe, au regard des principes et de la technique législatifs, de modifier la moitié d’une loi, comme le législateur vaudois s’y est cantonné en l’occurrence. Ce texte aurait pu s’en tenir strictement au mandat de la Confédération, qui est de fixer la taille générale des zones à bâtir et de prévoir des contributions à plus-value. Ou alors aller au fond des vrais problèmes, transports, mobilité, procédure et prendre le temps d’une révision en profondeur après une mûre réflexion qui ne soit pas que le fruit d’un compromis politique. La seule urgence était de fixer la taille des zones à bâtir et l’introduction de contributions à plus-value. Je suis perplexe quant à la prétendue simplification des procédures que cette loi serait censée apporter et déçu de l’attention marginale, pleine de restrictions et de réserves, accordée aux principaux soucis que l’on a aujourd’hui. Le résultat me donne l’impression d’un toilettage imparfait, fait à la va-vite. » Et d’ajouter : « Je ne suis pas convaincu que le Service du développement territorial, surchargé, doive être investi d’autant de compétences. On aurait pu imaginer d’instaurer une nouvelle autorité indépendante composée de représentants des milieux professionnels, de gens du terrain, de politiciens, de juristes. »

La LATC a fixé à 20% l’imposition de la plus-value sur les futurs terrains déclarés constructibles.

 

LA CAROTTE ET LE BÂTON

La LATC a fixé à 20 % l’imposition de la plus-value sur les futurs terrains déclarés constructibles. Calculée sur la différence entre la valeur vénale avant et après le changement d’affectation. Le Canton n’avait ici pas le choix. Ce taux d’imposition sans nuance représente le minimum exigé par la Confédération. En sont exonérés les projets d’intérêt public, comme la création de logements bon marché. « La compensation de la plus-value s’applique aux plans approuvés après l’entrée en vigueur des dispositions (art. 3 al. 2 disp. trans.), explique Me Reymond. Si vous avez de la chance d’obtenir l’approbation de votre plan le 28 avril 2019, par exemple, vous êtes gagnant et vous échappez à la nouvelle taxe, mais si le Canton en décide autrement ou que le calendrier est défavorable, et ne valide le plan que le 1er mai 2019, date supposée de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions sur la taxe, alors vous passerez à la caisse. Une autre règle transitoire aurait dû être introduite pour éviter une sorte de tirage au sort. »

Cette taxe de plus-value, qui devrait rapporter à l’État une cinquantaine de millions de francs, est destinée à indemniser les propriétaires, petits ou grands, de terrains aujourd’hui constructibles et qui verront leurs biens déclassés. La réalité risque bien d’être très différente. La caisse va probablement se remplir bien plus vite qu’elle ne se videra, tant les conditions pour bénéficier d’un tel dédommagement sont draconiennes, les requérants devant démontrer le préjudice matériel et non fictif qu’ils subissent.

En matière d’incitation à bâtir sur un terrain constructible, le Canton a évité le pire en balayant l’option du droit d’emption, procédure qui aurait permis aux pouvoirs publics de reprendre à leur compte un terrain à construire inutilisé. Le Grand Conseil lui a préféré une taxe calculée sur la valeur fiscale du terrain en question. Cette taxe sera exigible dans les sept à douze ans suivant le changement d’affectation du terrain en question, selon un délai fixé dans le règlement de la commune. Elle sera de 1 %, et elle augmentera de 0,5 % par an jusqu’à atteindre un plafond de 5 %. Puis, passé ce temps, le terrain redeviendra inconstructible. Exit les zones dites intermédiaires concédant aux communes de permettre aux propriétaires déclassés d’être prioritaires en cas de besoin de nouvelle zone constructible. Il demeure que la loi prévoit que puissent être conclus des contrats de droit administratif entre la commune et un citoyen fixant les modalités, en termes de délai, pour bâtir sur un terrain constructible (art. 52 al. 2 let. c). « On va donc laisser les promoteurs négocier avec les communes, ouvrant la porte aux accords individuels et fermant celle de l’égalité de traitement », redoute Me Reymond. « Qui pourra avoir accès à ces contrats, quand et comment ? Seront-ils publiés ? Comment sera assurée la transparence ? » La loi est muette.

L’avant-projet de 4e adaptation du Plan directeur cantonal a évolué sur la question du dimensionnement de la zone à bâtir et sur l’année de référence pour le calcul des différents potentiels de croissance. © Vd.ch

 

QUID DE L’AUTONOMIE COMMUNALE? 

La nouvelle LATC applique un nouveau concept divisant les compétences entre les municipalités et les organes délibérants des communes. Source de conflit ou d’apaisement ? L’avocat relève qu’il est stipulé que le plan directeur, comme le plan d’affectation, comporte une partie stratégique adoptée par les conseils communaux ou généraux, et une partie opérationnelle adoptée par les municipalités. « On tergiversera longtemps pour déterminer ce qui est stratégique et ce qui est opérationnel », lance-t-il.

Une autre source de conflits majeurs, donc une perte de temps et d’argent, pourrait aussi découler de la notion de « libération des servitudes », telle qu’elle a été adoptée sur les plates-bandes du droit civil fédéral. La loi prévoit en effet que les servitudes peuvent être expropriées ou transférées si la municipalité estime qu’elles sont en contradiction avec le droit de la construction « impératif » ou qu’elles font obstacle à une « utilisation rationnelle » du sol, dans l’intérêt public sans qu’un intérêt suffisant du propriétaire du fonds dominant ne le justifie. La loi sur les expropriations leur est applicable. « On voit qu’ici le droit public s’intéresse au droit privé, ce qui est assez spécial, car il peut s’agir d’une expropriation en faveur d’un privé, par exemple un promoteur qui voudrait construire dans l’intérêt public », observe Me Reymond. L’expropriation qui intéresse l’État est souvent l’expression des pouvoirs du prince…

Pour autant, en dépit des apparences, l’autonomie des communes est modérément préservée par la nouvelle LATC. Les concepts communaux avec leurs règlements respectifs et leurs interprétations subsistent certes avec toute leur diversité, mais la loi confirme l’examen préliminaire par le Canton de chaque nouveau plan d’affectation, déjà appliqué dans la pratique, afin, dit-on, d’éviter que des projets mal ficelés ne donnent lieu à des complications sans fin. Par ailleurs, le Canton peut désormais imposer à une commune un plan directeur dans un périmètre compact d’agglomération, donc en pareille situation passer outre l’autonomie communale et la participation des citoyens (art. 20 al. 4). Enfin, le droit d’initiative des propriétaires pour lancer un plan de quartier a été supprimé, qui permettait la participation du citoyen, dans certaines situations où il connaît mieux les besoins dans un secteur ou l’autre que le Canton.

La mise à jour de la LATC comporte par ailleurs plusieurs dispositions de portée générale notamment en matière de mobilité. Il est par exemple prescrit que dans l’élaboration et l’application des plans d’affectation, la municipalité favorise le recours aux transports publics. Ou que les bâtiments ou installations à forte génération de trafic de marchandises doivent être raccordés au rail, ce qui ne dépend pas que du Canton. Puis, en ce qui concerne les installations à forte fréquentation, tels les centres commerciaux, que l’accessibilité en transports publics doit être garantie. Reste à comprendre le sens effectif et concret. « Il est juste de garantir l’accessibilité en transports publics, commente Me Reymond. Mais il faut surtout s’assurer que cette obligation soit en phase avec les constructions et efficace. Chacun se plaint du décalage entre le développement des constructions et l’adéquation des voies de circulation et des moyens de transports publics, ainsi que l’insuffisance notoire de l’incitation à la mobilité douce (insuffisance des pistes cyclables malgré l’attrait de ce mode de déplacement). Comme d’habitude, on est en retard. Le Canton et les communes se sont laissé dépasser par le rythme des constructions et n’ont pas suivi en termes d’équipements. La loi nouvelle n’offre pas de remèdes. »